人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。
至于认为行政机关违法不作为就有违诚信的，则有细分之必要：若行政机关拒不履行其所作出之允诺或具体行政行为确定的义务，应有适用信赖保护之可能。(11)参见李洪雷：《论行政法上的信赖保护原则》，载《公法研究》2005年第2期。
而我国行政机关并无这种限制。关 键 词：诚信政府 信赖保护 合法预期 司法实践 行政行为honest government trust protection legitimate expectation judicial practice administrative act 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》均提出建设守法诚信的法治政府。但在我国大陆，实践中存在大量规范变动的情形，难以通过制定过渡条款或艰困条款提供存续保护，因而法院酌情赋予财产保护有其必要。(68)不过，并非只有合法的行政协议才能产生信赖保护。也只有如此，方能聚焦于我国实践中的不当之处，提出有的放矢的因应之策，以确定我国未来诚信政府建设的努力方向。
鉴于撤销权除斥期间之规定，旨在避免法律关系处于久悬不决之状态。(3)签订行政协议后，行政机关不得随意增加相对人的义务、变更解除协议或拒绝、拖延履约。部分裁判以行政机关存有过错为由而主张无行政行为时亦应适用信赖保护，但此时相对人信赖之客体何在？如此也将使信赖保护扩张过广，不利于该原则适用之明晰。
进入专题： 诚信政府 信赖保护 合法预期 司法实践 行政行为 。(21)湖北省高级人民法院(2009)鄂行终字第46号，商洛市中级人民法院(2020)陕10行终3号。⑩ 然而，抽象地声称源于大陆法系传统的信赖保护原则抑或来自英国的合法预期保护孰优孰劣，却罔顾两者赖以存在的制度环境和现实基础，说服力恐怕有限。但是，为了避免行政协议动辄违法而无效，参照《中华人民共和国合同法》第52条第5项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第14条，此处的法律、法规、规章和规范性文件之规定应限于效力性强制性规定。
参见郑春燕：《论城乡规划的司法审查路径》，载《中外法学》2013年第4期。(54)Hartmut Maurer,Allgemeines Verwaltungsrecht,Muenchen 2011,S.308. (55)参见展鹏贺：《德国公法上信赖保护规范基础的变迁》，载《法学评论》2018年第3期。
(35)还有判例以立法虽导致行政机关无法履行承诺，但由于承诺作出于立法之前，根据法不溯及既往，承诺仍应履行。④参见李晓晖、尹建国：《论信赖保护原则及其在行政法中的适用》，载《学习与实践》2010年第3期。(56)在益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案中，法院也特别关注到了益民公司已经开展的经营活动，并有一定投入的事实。在最高人民法院(2018)最高法行申1616号行政裁定书中，规划也被区别于行政许可。
(36)广东省高级人民法院(2010)粤高法行终字第88号。若具体行政行为因重大且明显违法而无效，其在法律性质上等同于不存在，(52)不可作为信赖的客体。类似于具体行政行为或规范性文件所受之法律约束，行政协议也要服膺各层阶之法律规范，违反法律、法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属违法。指出行政机关纠正权证的行为事实不清、证据不足，仅以办证瑕疵为由撤销权证，或在相关文书仍有效的情况下将土地立项给他人开发建设，均违反信赖保护原则，判决撤销纠正行为。
三、对司法实践的分析与反思 (一)司法实践规则提炼 按照现行法和司法实践，诚信政府之规则可以总结如下： (1)对于包括行政许可在内的合法或违法的授益性具体行政行为，政府不得随意废止、撤销。⑦应该说，拘束政府权力还应主要诉诸学理上更为成熟的信赖保护原则，盖诚实信用之规范内涵，须结合个案情境逐案观察。
(48) 但是，我国法院对政府诚信的理解也有不同于德国和我国台湾地区的特点。周佑勇：《行政许可法中的信赖保护原则》，载《江海学刊》2005年第1期。
(22)南昌铁路运输中级法院(2018)赣71行终388号，山西省高级人民法院(2010)晋行终字第115号，辽宁省高级人民法院(2013)辽行提字第3号，怀化市中级人民法院(2016)湘12行终127号。(18)唯允诺有效并非没有前提。信赖值得保护，要求相对人所信赖者确属实体法或程序法所保护之地位、权利或利益，且无消极不值得保护之情形。参见前引(38)，林明镪文。既然任何规范不可能永久不变，私人就不能仅以主观上信赖规范不变而主张保护，而是应在客观上有信赖表现。⑧ 相反，受英国法影响的学者则诉诸合法预期保护原则以拘束行政机关。
故而，就需要摒弃合法预期保护或信赖保护的抽象优劣之辩，转而立足于我国的规范体系和制度现状，依据现有的立法和判例，描述、辨别、提炼现行法和司法实践对诚信政府所给定之要求，在借鉴域外法制前锚定现实基础。林三钦：《法令变迁、信赖保护与法令溯及适用》，台北新学林出版股份有限公司2008年版，第10-14页。
(34)最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中规定，相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，法院审查具体行政行为的合法性时，通常对实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。若行政机关未履行法律、法规、规章或上级规范性文件规定义务，此即引入信赖保护有将诚信政府混淆于依法行政之嫌，况且也难以厘定对相对人信赖利益加以保护的方式和范围。
再如提出对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护相对人利益的角度出发，原则上不予撤销，只有在特殊情形下，经过科学的权衡后，才可撤销违法许可。(14)按照系统理论，分化的各个社会系统按照各自的符码封闭运作，各系统只能经由特定方式，即选择性地借助结构耦合相互关联、相互影响，如法律系统与政治系统只能通过作为两者共有结构的宪法所规定的途径相互作用，法律系统与经济系统也只能通过所有权和合同产生耦合。
(65)第三，信赖值得保护。盖借助类型化才可从无法预测的、变动不居的多样化行政中，提炼出基本的行为单元，使其遵守特定的法律要求，并具备特定的法律效果。公民不必在一定期限内诉请撤销无效行政行为，而是可以无视它，直至被强制执行时再提起针对执行措施的救济请求。另一方面也不能对司法审查设定过于宽松的标准，导致某些行政活动失信于民。
林三钦：《行政争讼制度与信赖保护原则之课题》，台北新学林出版股份有限公司2008年版，第305-322页。只有在变更的公共利益大于相对人信赖利益时，政府才能变更授益性具体行政行为，此时应按相对人实际损失，并考虑各方过错程度，对相对人补偿，补偿由相对人向行政机关先行请求。
参见刘飞：《信赖保护原则的行政法意义》，载《法学研究》2010年第6期。(42) 可见，我国现行法和裁判实践对政府诚实守信、践约守诺的要求近似德国和我国台湾地区的信赖保护原则，具体表现在：首先，很多裁判要求，相对人主张信赖保护的前提是存在作为信赖基础的(合法或违法)行政行为以及信赖值得保护，这符合前述德国和我国台湾地区信赖保护三要件中的两个要件，却不同于大体徘徊在合法性范畴内的合法预期之实体性保护。
这表明规划在性质上更接近规范。(44)笔者检索到含有合法预期的二审和再审行政判决书只有3例：江苏省高级人民法院(2019)苏行再1号称：只要举报人实施的举报行为客观上满足了行政奖励条件，基于诚实信用和对举报人合法预期的保护，行政奖励机关应当按照奖励规定及时履行给付举报人奖励的义务。
在英国也有判例申明：如果允诺超越公共机构的权限则信赖将得不到保护。(45)再次，行政许可法对合法与违法的许可设置不同的变更条件与赔偿补偿后果，司法实践也要求对授益性具体行政行为，只有在公共利益大于当事人信赖利益时，才可变更。(56)参见前引⑥，林三钦书，第9-11页。第二，相对人客观上具有信赖表现。
但其中的撤销、变更条件尚须进一步明确，而且行政决定的外延也未必等同于行政行为。(23)广州铁路运输中级法院(2018)粤71行终38号，郑州市中级人民法院(2015)郑行终字第581号。
其次，我国司法实践不仅着眼于限制行政机关更改有效行政行为，而且重视防范无视行政行为内容、将有效具体行政行为所确认之状态视为违法而对相对人滥施处罚，还强调督促政府尊重先前行政行为的效力，积极作出符合其内容的新行政行为。司法实践要求行政机关不得随意变更授益性具体行政行为、按照先前行政行为作出新的行政行为、按约履行协议以及变更规范时应考虑当事人的信赖利益。
样本中存在多个判例要求行政机关履行针对特定相对人或以规范性文件形式发布的允诺，限制行政主体对允诺随意解释以推卸义务，或者赔偿相对人为回应允诺所遭受的损失或信赖利益损失。(51)只有在政府负有诚信义务的前提下，法院才可判决行政机关按照具体行政行为、规范性文件乃至行政协议之内容，作出新的行政行为或在不能时予以赔偿，以克制懒政怠政现象。
